1 décembre 2015

Mémoire de la FOHM au ministère de la Santé et des Services sociaux sur le projet de certification

Extrait : Les nouveaux règlements entrés en vigueur en 2013 ont fait en sorte qu’une très grande majorité des OSBL n’offrant pas d’assistance personnelle se sont décertifiés, et ce, en accord avec l’ensemble de leurs locataires puisque les organismes avaient l’obligation d’informer ces derniers.

Mémoire au Ministère de la Santé et des Services sociaux

Projet de règlements sur la certification des résidences pour personnes âgées (RPA)

Novembre 2015

Présentation de la FOHM

Fondée en 1987, la Fédération des OSBL d’Habitation de Montréal compte près
de 240 groupes membres — soit 74 % des organismes de Montréal — totalisant
plus de 15 000 unités de logements. La Fédération est donc un acteur majeur
dans le domaine de l’habitation sociale et communautaire à Montréal.

Les OSBL d’habitation dédiés aux personnes âgées représentent 38 % de nos
membres à la Fédération. Ainsi, nous retrouvons au sein de notre organisation
près de 3 400 unités qui logent plus de 4 400 aîné-e-s.

Les objectifs de la Fédération sont :

1. Regrouper les organismes sans but lucratif d’habitation poursuivant
des fins reliées à fournir du logement social et communautaire.
2. Contribuer à la création, au développement et à la consolidation
d’organisme à but non lucratif d’habitation
3. Faciliter la prise en charge collective des locataires.
4. Favoriser la mobilisation du milieu aux questions du logement social
et aux pratiques des organismes à but non lucratif.
5. Agir comme porte-parole de ses membres en ce qui a trait à
l’habitation sociale auprès de tout organisme, des gouvernements
provincial et fédéral et de leurs instances, des administrations
publiques locales, et plus généralement, du public.
6. Développer des services pour faciliter la gestion de ces organismes.
7. Fournir du logement subventionné aux personnes défavorisées de l’île
de Montréal.
8. Promouvoir l’avancement de l’éducation et de la connaissance dans le
domaine de la gestion et du développement des OBNL d’Habitation.
9. Susciter, favoriser et soutenir la recherche et proposer des voies
d’études dans le domaine des pratiques des organismes d’habitation
sans but lucratif.
10. La corporation ne constitue pas un établissement au sens de la Loi sur
les services de santé et les services sociaux (L.R.Q., c.S-5).

Les aîné-e-s : des personnes impliquées à la FOHM !

Lors de la première Certification des résidences pour personnes âgées datant de
décembre 2006, la grande majorité des groupes ont fait la démarche de se
certifier, car, après des négociations, le caractère distinct de nos organisations
communautaires n’offrant aucun service d’assistance personnelle a été
véritablement reconnu. Ainsi, à l’époque, plus de 90 % des OSBL d’Habitation
de Montréal dédiés aux personnes âgées étaient certifiés.

En 2010, nous tenions le premier Forum des ainé-e-s pour les locataires d’OSBL
dédiés aux personnes âgées dont le thème était « La place que je peux et celle
que l’on me laisse prendre dans la collectivité en tant que personne âgée ».

En 2011, lors du second forum des aîné-e-s, le Comité Carrés Gris prenait
forme : ce comité, composé uniquement de locataires d’OSBL d’Habitation pour
personnes âgées, a comme principal objectif de voir à ce que les personnes
âgées puissent jouer leur rôle de citoyens et citoyennes à part entière.

D’ailleurs, plusieurs actions ont été initiées par ce comité. Par exemple,
l’opération « faisons du bruit » lors du dépôt du nouveau règlement concernant
la Certification ou encore l’envoi massif de cartes postales lors du temps des
fêtes de l’année passée. Pour notre fédération, la position que nous prenons est
donc empreinte de la prise de position du Comité Carrés Gris et de nos
corporations membres.

Notre mémoire s’appuie donc sur les réserves que nous avons émises lors du
règlement concernant la certification, en y incluant un bref bilan de cette
expérience de même que sur les réactions des locataires vis-à-vis de l’ensemble
de ce projet.
Lors du premier règlement, nous faisions déjà cette mise en garde :

« Les organismes que nous représentons ont d’abord une vocation
première : celle d’offrir des logements subventionnés ou abordables à
des personnes âgées autonomes ou en légère perte d’autonomie. Au
fil du temps, certains organismes ont mis en place du soutien
communautaire.
Mais il ne faut pas confondre le soutien communautaire, qui en
appelle de la gestion des conflits entre locataires, de l’animation, de
la vie communautaire et le maintien à domicile qui se définit par des
services (plus individuels) et par des services de santé, qui eux, sont
de la responsabilité du réseau de la santé et des services sociaux.
Dans cette optique, on comprendra alors que certains articles ne
peuvent s’appliquer dans un contexte d’appartements où les
personnes sont d’abord des locataires dont nous devons respecter la
vie privée et garantir le respect intégral des différentes lois se
rattachant aux droits des locataires. »1

Le respect des aîné-e-s ne passe pas par la Certification…

Nous soulignions aussi, de par le passé, que le respect de la personne âgée ne
passe pas par la Certification. En effet, il faut bien comprendre que la fermeture
de place en CHSLD et le manque de place en ressources intermédiaires sont
davantage problématiques dans notre cas. La Certification n’a, en ce sens, rien
réglé vis-à-vis des services aux personnes âgées.

Les OSBL d’habitation dédiés aux aîné-e-s se retrouvent toujours avec les mêmes
problèmes : il n’est pas rare de voir des personnes parmi nos locataires qui
devraient avoir des services, mais qui malheureusement n’obtiennent aucune
réponse du milieu de la santé sans que nous soyons obligés d’exercer des
pressions telles que des menaces d’expulsion ou ouvrir un dossier à la Régie du
Logement.

Il y a négligence par absence de réponse. Cela ne relève aucunement de nos
organisations dans la mesure où la certification n’a apporté aucune réponse et
que les personnes âgées vulnérables le demeurent toujours, puisque sans
réponse à leur besoin en service.

Un exemple concret :

Une personne a des problèmes cognitifs. Nous sommes dans une
situation où l’on nous demande de retirer les fusibles du poêle ou
d’exercer une vigilance en attendant qu’on lui trouve une place.
Cette attente peut être d’un mois voire de quatre mois.
Or, il s’agit de lieux de vie privée, d’appartement, et nous ne
pouvons pallier aux manques de services du système et ne
pouvons exercer une vigilance de 24 h/24, car cela n’est pas notre
rôle.

Nous n’avons aucune ressource humaine (préposé-e) dédiée à un tel service et
maintenir des personnes en grande perte d’autonomie ne ferait qu’outrepasser
notre mission.

De plus, l’intimité selon Foucault (philosophe français) se définit comme suit :

« L’intimité se défait lorsqu’autrui la dérobe. L’intimité est
associée au contrôle du regard. Ce n’est pas la présence du
regard de l’autre qui la détruit, c’est l’absence de possibilité de
contrôler ce regard. »

Il s’agit là d’un phénomène qui est largement décrié par les personnes âgées et
que plusieurs recherches soulignent également. Au nom de la bienveillance et de
la protection, les aîné-e-s ont l’impression qu’ils-elles constituent un bloc
monolithique où on ne voit que les incapacités et les vulnérabilités.

Ces personnes âgées se disent bien souvent dépossédées du contrôle du regard
que porte la société sur elles. Force est d’admettre que, malgré certaines
modifications apportés (ex. : surveillance), ce projet de certification et ses
dommages collatéraux (ex. : mitigeur d’eau) ne viennent que renforcer cette
affirmation.

La recherche sur la notion du chez-soi pour les personnes âgées faite par
Mme Nancy Guberman (UQÀM) titrée « Expérience de la vie en immeuble pour
personnes âgées » nous révèle les changements survenus au cours des années au
sein de l’organisation. En effet, les locataires disent remarquer du « paternalisme
de plus en plus grandissant au niveau des membres du Conseil d’administration »
ou encore une « augmentation d’attitudes âgiste »…

On pourrait difficilement nier le fait que la Certification obligatoire des projets
d’habitation fait en sorte de mettre sur un même pied l’ensemble de la
population âgée. Au contraire, elle contribue à regarder et à se concentrer
beaucoup plus les incapacités des personnes que sur leur autonomie et leurs
habiletés…

L’évolution de la Certification a poussé les OSBL-H à se décertifier…

Les nouveaux règlements entrés en vigueur en 2013 ont fait en sorte qu’une très
grande majorité des OSBL n’offrant pas d’assistance personnelle se sont
décertifiés, et ce, en accord avec l’ensemble de leurs locataires puisque les
organismes avaient l’obligation de les informer ces derniers.

Soulignons que la majorité des locataires des OSBL-H sont membres de leur
organisation. Ces aîné-e-s ont donc participé à la décision en connaissance de
cause. Cette décertification prenait en compte deux aspects :

Les exigences au niveau de la surveillance ;
Les règlements à la Régie du bâtiment en lien avec la Certification ;
Le non-respect de leur autonomie.

Plus de 27 organismes de Montréal se sont décertifiés. Cela représente 2 067
unités de logements pour environ 2 800 personnes âgées. Nous pouvons
ajouter à ces organisations une dizaine d’autres qui n’a pas fait de démarche de
certification, représentant 900 unités de logements en plus. À ce jour, nous
avons environ 40 OSBL d’Habitation pour aîné-e-s qui ne sont pas certifiés à
Montréal.

D’entrée de jeu, il nous faut souligner que les OSBL ne sont pas contre une
Certification. Nous avons comme preuve que la très grande majorité de nos
membres étaient certifiés lors de la première mouture des règlements.
Seulement, les exigences de la version 2013 ont fait en sorte d’éloigner ces
groupes communautaires en logement selon la volonté de leurs locataires et
également pour le fardeau financier que la Certification leur imposerait.

Première recommandation :

Qu’au terme d’un processus d’évaluation des coûts entraînés par l’obligation de
se soumettre à la certification (dans le cas des RPA de catégorie 1) ou par le
rehaussement du seuil de surveillance (dans le cas des RPA de catégorie 4), un
soutien financier soit accordé aux OSBL d’habitation dont la viabilité serait
compromise, qui leur permette de se conformer aux exigences réglementaires
sans avoir à diminuer leur offre de services.

Que sont les OSBL d’habitation sociale et communautaire?

Les OSBL d’Habitation sociale et communautaire « sont des lieux
de résidence permanents, de propriété collective, offrant
des logements à prix économiques et librement choisis.
Contrairement à l’hébergement, l’attribution d’un logement n’est
pas subordonnée à un traitement »2
En d’autres mots, « il s’agit de préserver les caractéristiques
d’une vie adulte indépendante et d’assurer une vie sociale, un
dynamisme et un sentiment de sécurité accru chez les
résidents »3.
De ce fait, nous aurions apprécié voir une distinction entre les logements
personnes âgées à but lucratif et les organismes qui offrent du logement social et
communautaire.

Sur quoi s’appuie cette distinction?

Les OSBL d’habitation sont déjà régis par une convention qu’ils signent avec la
Société d’Habitation du Québec (SHQ) et qui traite autant de la gouvernance,
que de la place des locataires au sein de leur Conseil d’administration de
l’organisme. Cette convention traite aussi de la gestion et de la reddition de
compte.

Aussi, plus de 98 % des OSBL-H sont en lien direct avec les activités de l’Agence
du CIUSSS via la subvention de « soutien communautaire en logement social et
communautaire » dispensée, ce qui, de facto depuis 2006, donne le droit aux
aîné-e-s d’avoir recours à la Commissaire aux plaintes et aussi au Protecteur du
citoyen.

De plus, les aîné-e-s habitant des OSBL d’Habitation ne sont pas impliqués
uniquement au Conseil d’administration ou en siégeant sur divers comités. Ces
personnes sont aussi membres de leur organisation de par leur participation aux
assemblées générales, instance décisionnelle la plus importante dans un
organisme communautaire.

Pour finir, nous tenons à amener une dernière considération, mais non des
moindres. Les OSBL d’habitation ne sont pas des organisations à but lucratif,
mais bel et bien des organisations avec une mission et des valeurs différentes. En
effet, à l’instar du règlement qui – à l’article 36, 4e alinéa – reconnaît le caractère
distinct des OSBL, nous aurions aimé que ce caractère soit également reconnu
dans un ensemble d’articles.

Nous tenons néanmoins à souligner l’effort fait par le Ministère de la Santé et
des Services Sociaux en ce qui a trait aux nouvelles catégories qui, du moins pour
une grande partie de nos membres, rejoint leurs réalités et activités.

Deuxième recommandation :

Que le ministère de la Santé et des Services sociaux valorise l’offre des
résidences privées pour aînés sans but lucratif, et reconnaisse leur caractère
spécifique notamment via la vie démocratique, par l’utilisation d’une appellation
distincte, les « résidences pour aînés (RPA) communautaires ».

Article 8

Nous nous retrouvons avec le même dilemme que dans le règlement en vigueur
dans la mesure où nous comprenons la volonté du MSSS de vouloir certifier
toutes les unités dédiées aux personnes âgées.

Seulement, on retrouve en nos rangs des OSBL d’Habitations pour personnes de
plus de 65 ans qui n’offre aucun service. L’interprétation de cet article —
jumelée avec l’article de la Loi sur la santé et services sociaux définissant une
RPA — risque de créer une difficulté pour la mise en marché de ces logements.

On parle à cet article de « mots » et non d’« appellation contrôlée ». Or, si on ne
peut utiliser les termes « ainé » ou « troisième âge », il devient difficile pour les
OSBL-H d’annoncer leurs logements vacants et il est alors impossible pour toute
personne âgée de plus de 65 ans de se retrouver dans le logement de son choix
au loyer qu’elle peut se payer.

Comment devrons-nous nommer les ensembles immobiliers des OSBL dédiés aux
personnes âgées?

Troisième recommandation (Article 8) :

Que cet article soit clarifié de façon à pouvoir protéger un espace vital pour les
personnes qui le désirent, des immeubles dédiés aux aîné-e-s n’offrant aucun
service. Le règlement devrait clairement favoriser l’utilisation d’appellations
contrôlées au lieu de mots proscrits, car trop restrictif.

Article 13

« L’exploitant […] doit identifier, à l’aide du document visé à
l’article 37, les services, le cas échéant, que cette personne
désire recevoir. »

Nous avions déjà soulevé ce problème dans la mesure où plusieurs projets
d’OSBL se sont développés sous le programme PAPA de la SHQ et qui permet de
bénéficier d’espaces communs et d’une cuisine commerciale leur permettant
d’offrir cinq repas par semaine, de faire des cuisines collectives ou des repas
communautaires dans le but de briser l’isolement de l’aîné-e.

Or, si on reprend l’article mot à mot, cela signifierait qu’une personne âgée
pourrait aller dans un OSBL PAPA et refuser certains « services » qui, rappelonsle,
ont été mis en place à titre de prévention et de socialisation.

La précarité budgétaire de l’OSBL et des locataires qu’ils ont comme locataires ne
leur permet pas d’offrir des services à la carte en ce qui concerne la cuisine et les
repas. Or, appliqué à la lettre, cet article précarisera les services et fera en sorte
que les OSBL n’auraient plus d’autres choix que de mettre fin à ce service.

Quatrième recommandation (Article 13) :

Que le libellé de l’article 13 soit changé et que l’on inscrive « les services qu’offre
l’organisme inclus au bail et à l’annexe » au lieu de « les services […] que cette
personne désire recevoir »

Article 16
En 2013, notre mémoire stipulait déjà que les OSBL d’habitation ne désiraient
pas être contraints à avoir de la surveillance ou du personnel 24 h/24, 7j/7, et
ce, pour plusieurs raisons :

Les coûts élevés ne peuvent être pris en charge par les locataires, car
avoir une présence physique en tout temps représente une dépense d’au moins 105 000 $ supplémentaires qui devra être absorbée par les locataires. Cette augmentation se traduirait par une augmentation de loyer moyenne de 85 $ à 50 $ mensuellement. Cependant, les projets ayant entre 55 et 70 unités devront appliquer des hausses atteignant 160 $ de plus par mois.

Les exigences de la Certification modifient le rapport locateur/locataire dans la mesure où la surveillance, les informations reçues et gardées par l’OSBL ainsi que le contenu du dossier de la personne et de ses particularités au niveau de la santé viennent totalement biaiser une relation originellement basée sur la location d’un logement.

Les membres de la FOHM offrent des logements à des aîné-e-s à faibles et très
modestes revenus : une telle hausse rendrait leur situation impossible et
mettra en péril leur qualité de vie. Certains OSBL comptant 50 à 60 unités de
logements songent à fermer des logements afin d’être en mesure de préserver
leur offre de services.

Il est clair que pour une partie des locataires, cette hausse ne pourra être
absorbée, et ce, nonobstant leur crédit d’impôt de maintien à domicile : ce
Crédit n’est disponible qu’aux aîné-e-s de 70 ans et plus. Donc, toute une partie
des aîné-e-s locataires ne sont pas admissibles.

De plus, comment justifier à la Régie du Logement une augmentation aussi
élevée puisque les OSBL d’Habitation ont signé un bail avec leurs locataires et
doivent respecter les règles d’augmentation de loyer qui, cette année,
représente environ 1 % à 1,5 %

Nous avons dans les OSBL d’habitation un système de sécurité qui fonctionne par
la nomination et le dédommagement de locataires-surveillant-e-s. Certaines
organisations ont mis sur pied une surveillance où il y a une personne
responsable par étage.

Ce système de sécurité implanté par les organisations avec la participation des
locataires a, jusqu’à maintenant, permis à l’ensemble des locataires d’avoir une
réponse rapide lorsque le besoin s’est ressenti. Ce type de fonctionnement
permet également de mettre en avant nos valeurs d’entraide et de
responsabilisation des locataires.

Il nous faut garder en tête que nous parlons d’organisations dédiées aux aîné-e-s
de la catégorie 1. En effet, nous avons des difficultés à comprendre pourquoi une
résidence de cette catégorie ayant moins de 50 logements peut recourir à des
bénévoles ou des locataires tandis qu’un OSBL ayant plus de 50 unités aurait
besoin de personnel sous prétexte que le nombre de logements est plus élevé.

Plus de 25 organismes à Montréal ne pourront utiliser cet assouplissement au
niveau de la sécurité. Nous serions tout à fait ouverts à ajuster le nombre de
bénévoles ou de locataires en fonction de la taille du projet, mais ne pouvons
souscrire à l’imposition de membres du personnel pour la sécurité 24/7.

Il aurait été très avantageux pour un tel article de faire une distinction claire
entre les OSBL d’Habitation et les résidences privées à but lucratif.

Cinquième recommandation (Article 16) :

Qu’une distinction soit faite entre les OSBL d’Habitation et les résidences privées
à but lucratif afin de permettre aux OSBL de maintenir, pour la catégorie 1, le
système de sécurité attribuable aux résidences de moins de 50 unités pour les
résidences de plus de 50 unités tout en variant le nombre de personnes requises
en fonction de la taille du projet.

Article 27

La notion de préposé telle que décrite dans ces règlements est beaucoup trop
large. Nous ne pouvons comprendre pourquoi il n’est pas requis que pour les
catégories 3 et 4. En effet, la catégorie 1, n’offrant aucun service d’assistance
personnel, ne devrait pas compter dans son personnel ce type d’employé.

Lorsqu’on parle d’employé-e — au sein des organisations n’offrant pas de service
d’assistance personnelle — il-elle ne peut répondre aux exigences de cet article
dans la mesure où la majorité des personnes oeuvrant auprès des aîné-e-s
locataires n’ont pas nécessairement d’ordre professionnel : on retrouve dans ces
OSBL d’habitation des technicien-nes en loisirs, des bachelier-e-s en animation et
recherche culturelle, des éducateur-e-s, des technicien-ne-s en travail social ou
des animateur-e-s.

Donc, les OSBL d’Habitation pour aîné-e-s ne peuvent souscrire à cette
définition : le soutien communautaire n’est réservé à aucune profession et,
selon le cadre qu’on signé conjointement la SHQ et le MSSS en 2007, il est
question d’accompagnement (obtention des services, formulaires à compléter,
etc.), de référence, de défense de droit, d’aide au budget ou encore d’activités
de vie associative.

Ce volet ne peut être pris en charge par un-e préposé-e et ne relève donc pas
d’une fonction dédiée à cet emploi. La direction, dans les OSBL, joue un rôle
de premier plan dans l’accompagnement et la médiation avec les locataires
tandis que les concierges sont également appelés à entrer en contact avec les
locataires.

Sixième recommandation (Article 27) :

Que soit reconnu le caractère des OSBL-H directement visés par le Cadre sur le
soutien communautaire en logement social et communautaire (2007) à travers la
clarification de cet article en nommant que la notion de préposé s’adresse
spécifiquement aux catégories 3 et 4.

Article 56

Nous nous questionnons sur le bien-fondé de l’article 54 en ce qui a trait à la
catégorie 1 et 2. En effet, il s’agit là d’unités de logements où aucun service
d’assistance personnelle n’est offert et où nous ne retrouvons ni personnel
infirmier, ni préposé. Nous ne pouvons concéder le droit d’utiliser des mesures
de contentions à un propriétaire d’immeuble. D’ailleurs, même au sein des
établissements, le MSSS a pris depuis plusieurs années l’orientation de la zéro
contention et a instauré, en ce sens, tout un protocole.

Septième recommandation (article 56)

Que l’on interdise explicitement aux exploitants des résidences de catégorie 1 et
2 le recours à des mesures de contrôle utilisant la force, l’isolement, tout moyen
mécanique ou toute substance chimique.

Article 61

Le renouvellement du Certificat de conformité exige l’attestation d’un
professionnel confirmant que la construction du bâtiment ou de la partie du
bâtiment qui abrite la résidence est toujours conforme pour l’usage envisagé.
Cette exigence comporte des frais d’autant plus qu’on y stipule qu’il s’agit d’un-e
architecte ou d’un-e ingénieur-e. Encore une fois, une distinction entre les OSBL
d’Habitation et les résidences privées à but lucratif aurait été intéressante à
faire.

Il faut prendre en compte que dès le début de la construction d’un projet d’OSBL,
la SHQ impose et vérifie que toutes les normes soient respectées. De plus, nous
avons été accrédités par la SHQ comme Centre de services, devant faire des
inspections et des bilans de santé des immeubles de nos corporations membres.
Ainsi, nous devons appliquer l’ensemble des normes de la Régie du Bâtiment du
Québec en égard à la mission et aux exigences spécifiques.

Recourir à nos inspecteur-e-s serait beaucoup plus efficace, car ils-elles oeuvrent
déjà dans ce champ de compétence et cela occasionnerait moins de dépenses
pour les OSBL-H pour aîné-e-s. Ces inspecteur-e-s sont accrédité-e-s par la SHQ
et évalué-e-s annuellement concernant la qualité de leurs interventions.

Huitième recommandation (Article 61) :

Que les bâtiments sous la responsabilité de la SHQ soient exemptés des
obligations de cet article et qu’advenant que l’OSBL-H doive s’y conformer,
qu’une attestation du Centre de services soit en mesure de le faire.

Rappel des recommandations de la FOHM